De grondwettelijkheid van de Coronaspoedwet

Tekst door: Nick Noteboom en Jasper Baas

LEES VERDER

Inleiding

Op 27 februari 2020 is het een feit: toenmalig minister van Volksgezondheid Bruno Bruins informeert de Tweede Kamer over de eerste coronabesmetting in Nederland. Vanaf dat moment gaat alles in een sneltreinvaart. Binnen een paar maanden loopt het aantal besmettingen hard op en de eerste intelligente lockdown wordt aangekondigd.1 Tal van maatregelen worden hierna ingevoerd en weer afgeschaft. Toch is de Tijdelijke Wet Maatregelen COVID-19 pas ingediend op 13 juli 2020, en pas door de Tweede Kamer aanvaard op 13 oktober 2020, bijna 9 maanden na de eerste coronabesmetting in Nederland.2 Welke voor constitutionele basis hadden de maatregelen die voor het invoeren van de coronaspoedwet werden gehandhaafd? En was er een mogelijk alternatief om grondwettelijkheid beter te waarborgen?

In dit artikel wordt eerst de juridische situatie van alle maatregelen vóór de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 gegeven. Daarna wordt de inhoud van deze wet en de procedure van de invoering uiteengezet worden. Vervolgens wordt een mogelijk alternatief worden besproken. Dit alles mondt uit in een conclusie over de grondwettelijkheid van de coronamaatregelen.

 

Grondwettelijkheid situatie voor de coronaspoedwet

Om te begrijpen hoe en waarom de coronaspoedwet er is gekomen, is het van belang om de situatie voor deze wet te schetsen. Er zal worden ingegaan op de juridische basis van deze situatie en welke kritiek er hierop was met betrekking tot de grondwettelijkheid hiervan. Door juristen uit het staatsrecht is er namelijk veel kritiek geuit op de juridische overwegingen die zijn gemaakt door (met name) het kabinet.

De juridische situatie vóór de coronaspoedwet was gebaseerd op noodverordeningen, welke vergaande gevolgen hadden voor onder andere de openbare ruimtes en winkels. Deze noodverordeningen werden in de praktijk vastgesteld door de voorzitter van een veiligheidsregio, op aanwijzing van de minister voor Medische Zorg en Sport, Hugo de Jonge. De minister kan namelijk op grond van artikel 7, eerste lid, Wet publieke gezondheid de voorzitter van veiligheidsregio opdragen hoe de bestrijding van een epidemie ter hand te nemen. Maatregelen die hiervoor genomen kunnen worden zijn bijvoorbeeld isolatie en quarantaine, zoals bedoeld in hoofdstuk V Wet Publieke gezondheid. In de situatie voor de coronaspoedwet heeft de minister besloten om gebruik te maken van de bevoegdheid die neergelegd is in artikel 39 Wet veiligheidsregio’s.3 Op basis hiervan kon hij de voorzitters van de veiligheidsregio’s opdragen om noodverordeningen vast te stellen. Bij deze omslachtige juridische constructie kunnen vraagtekens gezet worden omtrent de democratische legitimiteit van de maatregelen, maar ook of de maatregelen niet tegen de grondwet in gaan.

Democratische legitimatie

De kritiek met betrekking tot de grondwettelijkheid van de maatregelen in die noodverordeningen betreft onder andere het proportionaliteitsvereiste. In de zomer van 2020 kwam er een grote dip in het aantal besmettingen en was het de vraag of de crisis nog nijpend genoeg was om aan dit vereiste te voldoen, zo vond Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. De gemeenten hadden ten tijde van die noodverordeningen weinig bevoegdheden en die hadden volgens hem in dat stadium bevoegdheden terug moeten krijgen in de vorm van lokale noodverordeningen.4 Daarnaast wordt gesteld dat er een gevaarlijk precedent wordt geschept voor machtsuitbreiding van ministers door het parlement en de gemeenteraden niet te betrekken bij de maatregelen. Bovendien worden middels die noodverordeningen vergaande bevoegdheden gegeven aan de voorzitters van veiligheidsregio’s. Zij werden namelijk ook niet gecontroleerd door de gemeenteraden en stonden in direct contact met het kabinet, iets wat de democratische legitimiteit van de maatregelen aantast.5

 

In strijd met de grondwet

Een ander belangrijk punt van kritiek was de grondwettelijkheid van de maatregelen. Met name het grondrecht op privacy (artikel 10 Grondwet) zou in het geding komen nadat de overheid voorwaarden had gesteld aan wat mensen achter hun eigen voordeur doen omtrent het ontvangen van bezoek.6 De Gemeentewet, die in deze situatie ook voor de veiligheidsregio’s geldt, bepaalt dat in noodverordeningen niet mag worden afgeweken van de Grondwet.7 Dus op decentraal niveau zoals dat van de veiligheidsregio’s is die grondige inperking van grondrechten ook niet grondwettelijk toegestaan, aldus noodrechtspecialist Adriaan Wierenga van de Rijksuniversiteit Groningen.8 Hij was daarom ook een voorstander voor de coronaspoedwet aangezien dat probleem dan verholpen zou worden. Het debat over inperking van grondrechten zou in het parlement gevoerd worden. Zodoende controleert de Kamer de regering en is de coronaspoedwet ook beter democratisch gelegitimeerd. Ondanks dat nu de coronaspoedwet van kracht is, kan nog steeds de vraag gesteld worden of het op alle momenten van de epidemie gerechtvaardigd was om op grond van een noodverordening inbreuk te maken op grondrechten zoals het recht op privacy. Hierbij kunnen grote vraagtekens gezet worden.

Bij de vraag of het gerechtvaardigd was om op grond van een noodverordening inbreuk te maken op grondrechten, kunnen grote vraagtekens gezet worden.

 

De Coronaspoedwet

Op 13 juli 2020 werd bij de Tweede Kamer het voorstel ‘Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van COVID-19 voor de langere termijn’ ingediend door het kabinet. In de volksmond wordt deze wet de coronawet of gewoon de spoedwet genoemd.9 Deze naam is opvallend aangezien er niet gezegd kan worden dat deze wet door de Tweede Kamer heen is gedrukt; de meer dan vijfhonderd vragen en opmerkingen van verschillende politieke partijen in de Tweede Kamer bevestigen dit.10 Ook zijn de verschillende rechtsstatelijke knelpunten in het wetsvoorstel uitvoerig benoemd door de Raad van State en het College voor de Rechten van de Mens.11+12 Het aantal amendementen en het feit dat de wet pas op 13 oktober 2020 in werking trad wijzen daarop.13 Met de invoering van deze wet was het de bedoeling dat er een einde kwam aan de eerder beschreven situatie waarin voorzitters van veiligheidsregio’s op basis van noodverordeningen de beslissingen maakten over de invulling van coronamaatregelen.

De wet is logisch opgebouwd. Er worden hoofdstuksgewijs verschillende onderwerpen behandeld zoals het verbod op groepsvorming, de sluiting van publieke plaatsen en de mondkapjesplicht in het openbaar vervoer. De wet beoogt te voorzien in de grondwettelijk vereiste formele wetsbasis voor deze vrijheidsbeperkingen. De vrijheidsbeperkende maatregelen die nu van kracht zijn druisen namelijk nogal in tegen diverse grondrechten. De wet is om die reden onderhevig geweest aan veel amendementen voordat de meerderheid van de Tweede Kamer op 13 oktober 2020 kon instemmen met het wetsvoorstel. Zo is de werkingsduur van de wet verkort van zes naar drie maanden. Dit houdt in dat de Tweede en Eerste kamer elke drie maanden moeten meebeslissen over het verlengen van de wet, wat democratische legitimiteit bevordert.14 Ook is de ‘vangnetbepaling’, die in artikel 58s van het wetsvoorstel stond, geschrapt. Op basis van dit artikel zou de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bevoegd zijn om in het geval dat de in het wetsvoorstel gegeven bevoegdheden niet toereikend waren, bij ministeriële regeling andere maatregelen te nemen om de verspreiding van het virus tegen te gaan. Critici zagen dit als een “carte blanche” voor minister De Jonge.15 Verder zijn de in artikel 58b van het wetsvoorstel gegeven beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit uitgediept.16

Het belangrijkste amendement ziet misschien wel op de versteviging van parlementaire betrokkenheid bij op de wet gebaseerde ministeriële regelingen. De Eerste en Tweede Kamer hebben na het amendement een week de tijd om hun eventuele opvattingen over regelingen kenbaar te maken. Daarnaast moet de minister maandelijks een overzicht van geldende maatregelen met verantwoording naar beide Kamers sturen.17 Hieruit kan men concluderen dat de tijdelijke wet maatregelen COVID-19 rechtsstatelijk gezien goed in elkaar zit. Toch is het goed om te benoemen dat het kabinet ook een andere weg in had kunnen slaan.

‘Bij de vraag of het gerechtvaardigd was om op grond van een noodverordening inbreuk te maken op grondrechten, kunnen grote vraagtekens gezet worden.’

‘In conclusie kan worden gezegd dat het kabinet, vooral vóór de invoering van de coronaspoedwet, grondwettelijk gezien nogal steken heeft laten vallen.’

‘In het verlengde van de coronaspoedwet en de grondwettelijkheid hiervan, ligt de vraag omtrent de wettelijke basis van de avondklok.’

Noodtoestand, art. 103 Grondwet

Wat opvalt aan zowel de tijdelijke wet maatregelen COVID-19 en de maatregelen die daarvoor werden gehandhaafd, is dat de maatregelen allemaal een tijdelijk karakter hebben. Over de coronacrisis is inmiddels niet meer te zeggen is dat dit een tijdelijk probleem is.
Een vraag die rijst na het uiteenzetten van zowel de coronawet als de situatie daarvoor is of er een alternatief bestaat.
In bepaalde speciale omstandigheden kan worden afgeweken van bepaalde grondrechten door het uitroepen van een zogenaamde uitzonderingstoestand. Het gaat hier ongeveer dezelfde grondrechten die worden ingeperkt door de coronaspoedwet, namelijk de rechten op vrijheid van godsdienst, drukpers, vereniging, betoging enzovoorts.18 Bovendien kan er op basis van deze bepaling worden afgeweken van de bevoegdheden van provincies, gemeenten en andere openbare lichamen.

De wet die uit deze grondwetsbepaling voortvloeit is de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. Hierin wordt de mogelijkheid tot het afkondigen van een noodtoestand expliciet gegeven. De noodtoestand wordt bij koninklijk besluit afgekondigd op voordracht van de minister-president ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid in het geval van buitengewone omstandigheden.19 Maar wanneer is er precies sprake van een noodtoestand? In het kader van crisisbeheersing blijkt dat ter bescherming van de overheid en de samenleving vitale belangen centraal staan. De openbare veiligheid, zoals in het geval van grootschalige verstoringen van de gezondheidstoestand van de bevolking, wordt gezien als een vitaal belang.20 Gezien de schaal en de ernst van de coronacrisis is het goed denkbaar dat het uitroepen van een noodsituatie gerechtvaardigd zou zijn.

De wet kent twee vormen van noodtoestanden: de algemene noodtoestand en de beperkte noodtoestand.21 Het verschil tussen deze twee toestanden zit hem in het bevoegdhedenpakket dat bij elke situatie respectievelijk in de wet wordt gegeven. De wet onderscheidt de zogenaamde lijst A en lijst B; hierop is precies te vinden wat voor maatregelen het kabinet heeft bij een algemene of een beperkte noodtoestand.

Gezien de ernst van de coronacrisis en de aansluiting met het crisiskarakter lijkt het uitroepen van een noodtoestand een logische optie. Met het oog op democratische legitimiteit lijkt de huidige coronawet de betere optie. Hierover heeft de Tweede Kamer namelijk veel meer te zeggen dan over de maatregelen die gelden bij een noodtoestand. Door middel van verschillende amendementen is de wet zo aangepast dat de meerderheid van de Tweede en de Eerste kamer akkoord konden gaan met de inhoud. In de situatie van een noodtoestand heeft de Staten-Generaal alleen de bevoegdheid om de noodsituatie te beëindigen.22

 

Avondklok

In het verlengde van de coronaspoedwet en de grondwettelijkheid hiervan, ligt de vraag omtrent de wettelijke basis van de avondklok. Dit is beantwoord in de zaak tussen de Staat tegen Viruswaarheid. Deze maatregel was gebaseerd op artikel 8 lid 1 en 3 van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg), een uitvloeisel van de hiervoor besproken Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. Volgens Viruswaarheid is de invoering van de avondklok op grond van de Wbbbg onrechtmatig.23 Er zou namelijk geen sprake zijn van een uitzonderlijke en spoedeisende noodsituatie; een voorwaarde die gesteld wordt in de Wbbbg. Net als bij de situatie omtrent de noodverordeningen werd er getwijfeld aan het proportionaliteitsvereiste. De redenen van de Staat voor de invoering van de avondklok waren onvoldoende en er hadden minder vergaande maatregelen getroffen kunnen worden, zo werd er betoogd door Viruswaarheid.

De voorzieningenrechter ging mee met het betoog van Viruswaarheid door te overwegen dat de Wbbbg slechts bedoeld is voor situaties ‘die letterlijk geen enkel uitstel kunnen dulden, omdat er sprake is van een acute noodsituatie, zoals een onverwachte dijkdoorbraak’.24 Het Hof gaat hier in hoger beroep niet in mee. Uit de wetsgeschiedenis bij de Wbbbg wordt het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ niet gedefinieerd. Echter, volgens het Hof is het zonder meer duidelijk dat er sprake is van buitengewone omstandigheden aangezien Nederland al bijna een jaar te maken heeft met een pandemie.25 De regering mag zich in beginsel beroepen op de adviezen die gegeven worden door het Outbreak Management Team. Daarnaast overweegt het Hof dat de avondklok proportioneel is aangezien minder zware maatregelen niet volstaan. Bovendien beperkt de avondklok de grondrechten alleen in de late avond en nacht, wanneer de mobiliteit sowieso al minder hoog is. Tenslotte worden ook er ook uitzonderingen gemaakt voor noodzakelijke reisbewegingen na de avondklok.26

Ter vergelijking met de situatie rondom de noodverordeningen; de crisis was daar in een andere fase dan dat nu het geval is. Er is een derde golf bezig waarin het virus muteert naar nog besmettelijkere varianten. Dit neemt het Hof ook mee in haar redenering. De grondwettelijkheid lijkt zodoende beter te zijn gewaarborgd dan de situatie met noodverordeningen van vóór de coronaspoedwet.

 

Conclusie

Met betrekking tot de grondwettelijkheid van de situatie voor de coronaspoedwet kan er geconcludeerd worden dat vooral op het gebied van grondrechten terecht kritiek is geuit. Zeker op het moment dat de crisis minder nijpend was door het lage besmettingscijfer, kan er gesteld worden dat destijds niet voldaan werd aan het proportionaliteitsvereiste voor het inperken van grondrechten. Daarnaast was de democratische legitimatie van de situatie met noodverordeningen niet optimaal te noemen. De juridische constructie klopte weliswaar, maar er was weinig controle van het parlement of gemeenteraden door de vrije rol die gegeven was door de minister aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Deze punten van kritiek lijken nu met de coronaspoedwet te worden weggenomen. Het feit dat de Staten-Generaal iedere drie maanden moeten beslissen over het verlengen van de wet lijkt bevorderlijk voor de mate van democratische legitimiteit. Met het oog op het alternatief dat onze Grondwet biedt, namelijk de noodsituatie als bedoeld in artikel 103, lijkt deze democratische legitimiteit des te wenselijker. Deze maatregel zou te ingrijpend en niet democratisch genoeg zijn geweest; de Tweede Kamer heeft immers nooit de kans gehad om deze wet te amenderen.
In conclusie kan worden gezegd dat het kabinet, vooral vóór de invoering van de coronaspoedwet, grondwettelijk gezien nogal steken heeft laten vallen. Dit is inmiddels al een stuk beter.

Jasper Baas (23) rondt dit jaar zijn bachelor Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit Utrecht af. Zijn interesses liggen bij digitale ontwikkelingen, mededingingsrecht en Europees recht. Naast zijn studie maakt Jasper veel zigeunermuziek.

Reageren op dit artikel?
Dat kan door een mail te sturen naar: juncto@jsvu.nl

Nick (22) rondt dit collegejaar zijn studie Rechtsgeleerdheid af. Zijn juridische interesses liggen vooral bij Europees recht. Daarnaast heeft hij een brede interesse in internationale betrekkingen en rondt daarom ook dit jaar de studie Geschiedenis af. Hiervoor nam hij deel aan de Praktijdagcommissie.

Reageren op dit artikel?
Dat kan door een mail te sturen naar: juncto@jsvu.nl

Voetnoten

1: Rijksoverheid, ‘Coronavirus tijdlijn’, te raadplegen via: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/coronavirus-tijdlijn (geraadpleegd op 1 maart 2021).

 

2: Kamerstukken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, ‘Wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen covid-19’, te raadplegen via: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?id=2020Z13912&dossier=35526 (geraadpleegd op 26 februari 2021).

 

3. J.L.W. Broeksteeg, ‘Corona en noodverordeningen’, (versie 18 maart 2020), https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vl7ah9uq3xl7/nieuws/corona_en_noodverordeningen (geraadpleegd op 1 maart 2021).

 

4. M. Chabot, ‘Ophef over coronawet is verbazingwekkend’, (versie 10 juni 2020), https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/ophef-over-coronawet-is-verbazingwekkend~bb3392dd/ (geraadpleegd op 1 maart 2021).

 

5. H. Marijnissen, ‘Noodverordening blijkt illegaal en moet worden aangepast’, (versie 23 april 2020), https://www.trouw.nl/nieuws/noodverordening-blijkt-illegaal-en-moet-worden-aangepast~be66a1da/ (geraadpleegd 2 maart 2021).

 

6. M. Chabot, ‘Ophef over coronawet is verbazingwekkend’, (versie 10 juni 2020), https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/ophef-over-coronawet-is-verbazingwekkend~bb3392dd/ (geraadpleegd op 1 maart 2021).

 

7. J. van Vossen, ‘Het sluiten van plaatsen vanwege het coronavirus: kan en mag dit zomaar?’, (versie 2 maart 2021), https://www.vldwadvocaten.nl/blog/het-sluiten-van-plaatsen-vanwege-het-corona-virus-kan-en-mag-dit-zomaar/#:~:text=In%20de%20Grondwet%20is%20in,juist%20deze%20grondrechten%20vaak%20geschonden (geraadpleegd op 2 maart 2021).

 

8. M. Chabot, ‘Ophef over coronawet is verbazingwekkend’, (versie 10 juni 2020), https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/ophef-over-coronawet-is-verbazingwekkend~bb3392dd/ (geraadpleegd op 1 maart 2021).

 

9: G. Dietvorst, ‘Coronawet: kritiek van experts (en van demonstranten verderop), (versie 4 september 2020), te raadplegen via: https://nos.nl/artikel/2346765-coronawet-kritiek-van-experts-en-van-demonstranten-verderop.html (geraadpleegd op 1 maart 2021).

 

10: J. Loof, ‘Constitutionele consternatie over de Coronawet’, (versie 26 oktober 2020), te raadplegen via: https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vld59z2vkvlu/nieuws/constitutionele_consternatie_over_de (geraadpleegd op 1 maart 2021).

 

 

11: Raad van State, ‘Advies over de Tijdelijke Wet Maatregelen COVID-19’ (versie van 13 juli 2020), te raadplegen via: https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@121349/w13-20-0180-iii/

(geraadpleegd op 2 maart 2021).

 

12: College voor de rechten van de mens, ‘Aandachtspunten bij het voorstel voor een Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (spoedadvies)’, (versie van 4 juni 2020), te raadplegen via: https://mensenrechten.nl/nl/publicatie/5ed908751e0fec037359c284 (geraadpleegd op 2 maart 2021).

13: Kamerstukken Tweede Kamer der Staten-Generaal, te raadplegen via: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/amendementen (geraadpleegd op 2 maart 2021).

 

14: ‘Nota naar aanleiding van verslag wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen COVID-19’, (versie van 29 september 2020), te raadplegen via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/09/29/nota-naar-aanleiding-van-verslag-tijdelijke-wet-maatregelen-covid-19 (geraadpleegd op 2 maart 2021).

 

15: ibid.

 

16: ibid.

 

17: ibid.

 

18: Art. 103 Grondwet.

 

19: Artikel 1 Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.

 

20: Ministeriële- en Defensie Publicaties, ‘Noodwetgeving’ (versie van 7 april 2015), te raadplegen via: https://puc.overheid.nl/mp-bundels/doc/PUC_400100012000_10/1/ (geraadpleegd op 2 maart 2021), onder 6.

 

21: Artikel 8 Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.

 

22: Artikel 4 Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.

 

23: ECLI:NL:GHDHA:2021:285, (versie 26 februari 2021),

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHDHA:2021:285 (geraadpleegd op 15 maart 2021).

 

24: Ibid.

 

25: Ibid.

 

26: Ibid.

Video
Share

Your name

Your e-mail

Name receiver

E-mail address receiver

Your message

Send

Share

E-mail

Facebook

Twitter

Google+

LinkedIn

Contact

Send

Sign up

Sign up