Oorlog in het land van herkomst: de vlucht naar het internationale en Europese recht?

De afgelopen jaren zijn de gemoederen hoog opgelopen in het debat over migratie. Vergaande uitspraken waarin gepleit wordt om de grenzen te ‘sluiten’ worden niet geschuwd. Over de politieke haalbaarheid valt uiteraard te twisten, maar interessant is of dit überhaupt juridisch mogelijk zou zijn. Kan de staat Nederland autonoom beslissen over wie zij wél en wie niet asiel verlenen of is deze beslissingsruimte ingekaderd door het lidmaatschap bij internationale organisaties en het ratificeren van allerlei verdragen? Ook belangrijk: is de reden voor de asielaanvraag – zoals oorlog in het land van herkomst – daarvoor relevant?

Tekst door: Lucas de Vet

LEES VERDER

Anders dan het debat over migratie af en toe doet vermoeden bestaan er vele verschillende redenen waarom migranten in Nederland wensen te verblijven. In deze bijdrage zal ik mij richten op één specifieke reden: oorlog in het land van herkomst. Centraal staat de vraag of en in hoeverre Nederland autonoom is in haar beslissing om vluchtelingen op te vangen en terug te sturen naar land van herkomst. Daarbij zal ik mij richten op het internationale en het Europese recht. Allereerst zal aandacht worden besteed aan de basisbeginselen van het internationale recht, waarna specifieker wordt ingegaan op een aantal relevante verdragen. Tenslotte wordt aandacht besteed aan de consequenties voor de Nederlandse beslissingsruimte in het licht van haar lidmaatschap bij de Europese Unie.

Internationale verdragen
Het startpunt in het internationaal recht is dat een staat vrij is in haar keuze om personen toe te laten op haar grondgebied. Een aantal internationale verdragen heeft deze keuzeruimte echter beperkt. In deze bijdrage kan het Vluchtelingenverdrag van de VN uiteraard niet ontbreken. Dit verdrag bepaalt onder meer dat vluchtelingen niet mogen worden teruggestuurd naar het land van herkomst op het moment dat zij vervolging vrezen op grond van hun ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap bij een bepaalde sociale groep of politieke mening.1 Dit wordt ook wel het beginsel van non-refoulement genoemd.
Een ander verdrag dat voor vluchtelingen relevant is komt ook van de hand van de VN: het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing (1984). Op grond van dit verdrag mogen verdragspartijen een persoon niet uitzetten wanneer er  “gegronde redenen zijn om aan te nemen dat hij daar gevaar zou lopen te worden onderworpen aan foltering”.2 Bij de vaststelling of sprake zou zijn van dergelijke redenen dienen de bevoegde autoriteiten rekening te houden met alle belangen die een rol spelen. Met name de vraag of sprake is van een “samenhangend patroon van grove, flagrante of massale schendingen van mensenrechten” is hierbij relevant.3 Al met al bieden de VN-verdragen bij gegronde vrees voor vervolging of foltering steun voor een vluchteling die strijdt tegen uitzetting. Het nadeel is echter dat er geen internationaal gerecht bestaat dat toeziet op de naleving van deze VN-verdragen.

EVRM
Waar geschreven wordt over mensenrechten kan een verwijzing naar het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet missen. Allereerst rijst de vraag in hoeverre vluchtelingen de bescherming genieten die voortvloeit uit de verdragsbepalingen. Het grootste gedeelte van de vluchtelingen in Nederland zijn afkomstig uit Syrië en Iran.4 Dit zijn landen die geen partij zijn bij het EVRM. Dit laatste is echter niet relevant. Om in aanmerking te komen voor bescherming van deze verdragsbepalingen is uitsluitend belangrijk dat een persoon zich op het grondgebied van een van de 47 Hoog Verdragsluitende Partijen begeeft.5 Een Syriër op Nederlandse bodem geniet dus evenveel bescherming als iemand met de Nederlandse nationaliteit. Nu is vastgesteld dat een vluchteling binnen de reikwijdte van de verdragsbescherming valt, blijft de belangrijkste vraag nog over: op welke bescherming kan een vluchteling rekenen op grond van het EVRM? Het antwoord op deze vraag is niet eenduidig. Aan de ene kant kan men betogen dat de bescherming die het EVRM biedt beperkt is omdat geen van de bepalingen zich expliciet richt is op (oorlogs)migratie. Een vluchteling kan niet rechtstreeks een recht op asiel ontlenen aan de verdragsbepalingen. Aan de andere kant kan een migrant op basis van het verdrag onder bepaalde omstandigheden voorkomen dat hij wordt teruggestuurd naar het land van herkomst. Dit heeft zich in de jurisprudentie van het EHRM ontwikkeld. In de uitspraak Cruz Varas tegen Zweden (1991) is bepaald dat het uitzetten van een vluchteling een schending van het in artikel 3 van het EVRM opgenomen verbod van foltering als gevolg kan hebben wanneer gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat de betrokken persoon bij uitzetting zal worden blootgesteld aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.6 Uiteraard is deze uitspraak uit Straatsburg positief voor vluchtelingen. In latere rechtspraak is echter duidelijk naar voren gekomen dat een schending van artikel 3 op grond van het uitzetten van een vluchteling zich niet gemakkelijk laat bewijzen. In datzelfde jaar heeft het EHRM echter met de uitspraak Vilvarajah tegen het Verenigd Koninkrijk de lat voor een dergelijke schending hoog gelegd. Met de introductie van het singled out-vereiste zal een vluchteling moeten bewijzen dat de mensenrechtenschending speciaal op hem gericht is en niet op een groep waartoe deze persoon behoort.7 Deze jurisprudentielijn is in de literatuur hevig bekritiseerd.8 In latere rechtspraak is deze, op het individu gerichte, bewijslast enigszins gerelativeerd en wordt meer gewicht toegekend aan de algemene omstandigheden in het land van herkomst.9 Al met al mag men concluderen dat de ratificatie van het EVRM minimumbescherming verzekert voor vluchtelingen. Het dient wel opgemerkt te worden dat de rechtspraak een tamelijk zware bewijslast hanteert voor schendingen van artikel 3 bij het uitzetten van vluchtelingen.

‘Het nadeel is echter dat er geen internationaal gerecht bestaat dat toeziet op de naleving van deze VN-verdragen.’

Gevolgen van het lidmaatschap bij de Europese Unie
Naast de verplichtingen uit het internationale recht is het dat Nederland in haar asielbeleid wordt beïnvloed door het lidmaatschap bij de Europese Unie. Ik zal mij daarbij richten op zowel het primaire als het secundaire Unierecht. Een goed startpunt is het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest) waarin een grotere hoeveelheid grondrechten zijn opgenomen dan in het EVRM. Dit laatste laat zich uitdrukkelijk zien, want in het Handvest is namelijk een recht op asiel opgenomen waarin verwezen wordt naar het eerder genoemde Vluchtelingenverdrag.10 Ook is bepaald dat “niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar (…) een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen.”11 Deze laatste bepaling lijkt uiteraard op de bepaling van het eerdergenoemde Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing. Belangrijk is om te vermelden dat de uitlegging van deze bepalingen uit het Handvest in handen is van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waardoor de rechtspraak op dit gebied door Nederland gevolgd zal moeten worden.

De beleidsontwikkelingen van de Unie op het gebied van asielrecht volgen zich snel op. Een eerste wapenfeit is de Dublin-conventie (1990) waarin de leden van de toenmalige Europese Gemeenschappen hebben bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is voor een asielaanvraag. Dit is normaal gesproken het eerste land van binnenkomst.12 Naarmate de migrantenstromen extreem zijn toegenomen in de afgelopen 10 jaar heeft dit systeem zich als onhoudbaar bewezen. Landen als Griekenland en Italië, welke veelal het eerste land van binnenkomst zijn, konden de asielaanvragen niet langer aan. Dit heeft ertoe geleid dat de Europese Commissie een billijkheidsmechanisme heeft voorgesteld waarin onder meer geregeld is dat de druk op deze landen gedeeld moet worden met andere lidstaten. Voor landen zoals Nederland betekent dit dat zij meer vluchtelingen zullen moeten opnemen. Een voorlopig akkoord tussen het Europese Parlement en de Raad van de Europese Unie is bereikt, maar de verdere uitwerking zal nog moeten worden afgewacht.

‘Een vluchteling kan niet rechtstreeks een recht op asiel ontlenen aan de verdragsbepalingen.’

‘Het startpunt in het internationaal recht is dat een staat vrij is in haar keuze om personen toe te laten op haar grondgebied.’

Conclusie
Het debat over migratie lijkt op een steeds extremere manier te worden gevoerd. Er zijn veel verschillende redenen voor de migratiestromen in de richting van Europa. In deze bijdrage heb ik mij gericht op één specifieke reden: oorlog in het land van herkomst. Aan de hand van het internationale en Europese recht heb ik onderzocht in hoeverre de staat Nederland autonoom is in haar beslissing om vluchtelingen al dan niet asiel te verlenen.
In het internationale recht zijn twee verdragen die aanzienlijke invloed hebben op deze  beslissingsruimte van Nederland: het VN-Vluchtelingenverdrag en het VN-antifolterverdrag. Deze verdragen beperken Nederland in haar mogelijkheden om vluchtelingen terug te sturen naar het land van herkomst. Daarnaast kan ook artikel 3 EVRM (verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling) een cruciale rol spelen voor de vluchteling. Een groot voordeel van het EVRM ten opzichte van de genoemde VN-verdragen is dat personen de mogelijkheid hebben om – na uitputting van de nationale rechtsmiddelen – een klacht in te dienen bij het EHRM wanneer een Europees land zich niet houdt aan artikel 3 EVRM.
Tenslotte heb ik mij ook nog verdiept in de invloed van het lidmaatschap van de Europese Unie op het vluchtelingenbeleid in Nederland. Opgemerkt is dat het de beginselen van de VN-verdragen in het Handvest zijn opgenomen. Verder is het waarschijnlijk dat het bestaande verdelingssysteem waarmee de asielaanvragen in Europa worden verdeeld in de toekomst zal veranderen, waardoor Nederland een grotere verantwoordelijkheid op dit gebied zal hebben.
Al met al concludeer ik dat Nederlandse asiel- en vluchtelingenbeleid in aanzienlijke mate wordt beïnvloed door haar verplichtingen op grond van zowel het internationale als Europese recht.

Lucas de Vet (23) is masterstudent Staats- en bestuursrecht, met de specialisatie Instrumenten van overheidssturing. Hij heeft tijdens zijn bachelor vakken gevolgd in het internationaal recht aan de Romeinse universiteit LUISS Guido Carli. Daarnaast heeft hij stages gelopen bij zowel een klein als groot advocatenkantoor. Aankomend collegejaar zal hij beginnen met zijn tweede master: Europees recht.

Reageren op dit artikel? Dat kan door een mail te sturen naar: devetlucas@gmail.com

Voetnoten
  1. Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, artikel 33
  2. Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing, artikel 3 eerste lid
  3. Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing, artikel 3 tweede lid
  4. Vluchtelingenwerk, ‘Cijfers over vluchtelingen: Nederland, Europa & Wereldwijd’, https://www.vluchtelingenwerk.nl/feiten-cijfers/cijfers-over-vluchtelingen-nederland-europa-wereldwijd (laatst geraadpleegd op 5 december 2019)
  5. Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1
  6. EHRM 20 maart 1991, Cruz Varas e.a. tegen Zweden, 46/1990/237/307
  1. A. Trouw, ‘Europees Hof voor de Rechten van de Mens 11 januari 2007 Salah Sheekh t. Nederland, appl. no. 1948/04’ (annotatie) NJCM bulletin jrg. 32 (2007) nr. 2, p. 186
  2. Zie de uitspraken EHRM Chalal en Bahaddar
  3. Ibid
  4. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 18
  5. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 19
  6. Overeenkomst betreffende de vaststelling van de Staat die verantwoordelijk is voor […] Lid-Staten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend, Dublin, 15-06-1990
Video
Share

Your name

Your e-mail

Name receiver

E-mail address receiver

Your message

Send

Share

E-mail

Facebook

Twitter

Google+

LinkedIn

Contact

Send

Sign up

Sign up